——从人大视野看全面依法治国的前提、核心与关键

陈小华

    党的十八届四中全会通过了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，这是我们党在新形势新任务下作出的治国理政战略部署，标志着我国治国方式的重大转变，具有重要的里程碑意义。地方人大及其常委会作为国家权力机关，处在民主法治建设最前沿，肩负着宪法和法律赋予的神圣职责，理应充分发挥监督职能作用，保障国家权力正确行使，推动各项事业走上法治轨道，勇当全面依法治国的促进派，为全面深化改革保驾护航。

一、依法治国的前提是依宪治国，地方人大及其常委会应当加强宪法宣传，维护宪法权威，引导全民树立宪法意识

所谓依法治国，就是广大人民群众在党的领导下，依照宪法和法律的规定，通过各种途径和多种形式管理国家事务，保证国家各项工作依法进行, 逐步实行社会主义民主的制度化、法律化，由此可见，坚持“法律至上”是全面依法治国的基本原则。

宪法作为法律之母，是一切法律和法规的基础，具有最高的权威和法律效力。依法治国的所依之法首先是宪法，依法治国的前提是依宪治国。这是因为：从价值取向看，依宪治国之价值是依法治国、实现法治国家之价值的核心与精义。依宪治国的价值目标在于保障人权、控制政府权力，保障人权、控制政府权力同样是法治国家的价值目标。在法律文本中，宪法更为浓缩、更为精炼，在法治实践中，宪法更为基础、更为根本。从运行体系看，依法治国、实现法治国家必须有公平的、正义的、体现人民意志的法律，必须有公开的、明确的、稳定的和内部不自相矛盾的法律体系，这一切都有赖于宪法的实施。只有依宪治国，才能够发挥宪法对立法者的约束作用，才能够统一整个法律规范的体系。所以，依法治国首先要求保证宪法正确实施。从实现途径看，民主和法治的良性互动，是推进依宪治国、依法治国的必由之路。实际上，没有民主的法治必然走向独裁专制；没有法治的民主不仅缺乏制度保障，而且容易导致涣散、无能、效率低下，很可能出现“多数人的暴政”，以致产生灾难性的后果，“文化大革命”就是一个惨痛的教训。坚持依宪治国对依法治国起着重要的保障作用，不仅保证法治形式的合理性，也保证法治实质的合理性。当今世界绝大多数国家有宪法无法治的残酷现实告诉我们，一个国家拥有宪法并不等于实现依法治国。判断一个国家是不是法治国家的根本标准，在于宪法是否有切实发挥作用，只有宪法能够实实在在发挥作用，才是法治国家。

　　基于这一认识，地方人大及其常委会作为全面依法治国的践行者，必须牢固树立宪法观念，切实加强宪法宣传，不断增强全民宪法意识，努力使宪法成为全社会的根本活动准则。一要带头学习宪法、遵守宪法，做维护宪法尊严和权威的表率。人大的地位、职权是宪法和法律赋予的，人大开展的一切活动都在宪 法和法律的规范之下，开展人大工作的过程实质就是有意识地宣传宪法、实施宪法的过程。而保证宪法正确实施，又是各级人大的法定职能和根本任务。地方人大及其常委会要有高度的政治责任心和历史使命感，把学习宪法、遵守宪法放在重要位置，作为一项长期性、基础性、经常性的工作来抓，深入学习宪法的地位、作用和精神实质，深刻领会保证宪法实施与全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党和全面建成小康社会的辩证关系，牢固树立宪法意识，自觉以宪法为工作准绳和活动准则，模范遵守宪法法律，坚决维护宪法的尊严和权威。二要强化法治思维、法治意识，使人大工作严格符合宪法和法律的规定。地方人大及其常委会必须依法履职、依法用权，在宪法和法律规定的职权范围内，按照法定程序和法定方式，对法定对象和法定事项进行监督。要依据地方组织法、监督法、代表法等法律法规，制定常委会议事规则、主任会议议事规则、常委会组成人员守则、代表履职守则等规章制度，保证人大各项工作都能于法有据、规范运行。开展调查研究，组织执法检查，要把宪法和法律的贯彻实施放在突出位置，提前学习有关法律法规，全面掌握执法情况，对照宪法和法律查找问题；听取“一府两院”工作报告，要从保证宪法和法律贯彻实施的角度，依法提出意见和建议；作出决议决定，要强调法言法语，使之彰显严肃性、更具权威性。三要加强宪法宣传、宪法教育，提高全社会的宪法观念和法治意识。深入宣传宪法，广泛开展宪法教育，全面提高群众宪法意识，在全社会形成学法守法用法良好风气，是各级人大义不容辞的职责。地方人大及其常委会作为社会主义民主法治建设的中坚力量，是依法治国的忠实崇尚者、积极践行者和坚定捍卫者，不仅要发挥人大法治主体作用，加强宪法的学习、宣传、贯彻和实施，身体力行地投入到宪法宣传和宪法教育中去；还要发挥人大监督职能作用，加强对普法工作和法制教育工作的督促与指导，把学校、机关、企事业单位作为重点对象，把宪法学习、宪法教育作为首要内容，持之以恒，抓出成效，增强全民宪法观念，提高全民宪法意识，要使宪法成为人民群众自觉遵行的行为规范，成为全社会的活动准则。

二、依法治国的核心是依法行政，地方人大及其常委会应当加强执法检查，增强监督实效，推动政府改进执法工作

依法治国的战略目标是要建设社会主义法治国家，各级政府部门及其工作人员是实施法律的主体。依法治国能否实现，主要取决于依法行政的成败。没有对行政权的规范和制约，就不可能实现国家法治和社会法治，也不可能建立社会主义政治文明。

事实上，依法治国的难点也在行政机关。我国行政机关实行的是首长负责制，行政事务的繁杂性和紧迫性，要求行政机关必须提高办事速度和行政效率，并在行使职权时拥有较大自由裁量权。行政方式上的这些特殊性，使人们习惯于按个人的意志行事，而忽视了依照法律规定行使权力。一方面，由于行政机关是主要的执法机构，法律赋予公民、法人和其他组织的权利能否得到实现，直接取决于政府机关的执法行为。另一方面，行政机关握有强大的行政权力，如果不能严格遵守法律，则其行政权力将很难受到限制，而不受限制的权力必然导致腐败的产生。现实社会中出现的各种“权钱交易”、“权权交易”、“权色交易”等滥用权力的现象，都是因为缺乏必要的法律监督机制，难以保障严格执法造成的。正因如此，国家制定了行政程序法和行政复议法，力图为行政机关行使职权时提供基本的行为规则，使行政机关与法院一样，都受程序约束，以保障依法行政。只有在行政权力受到法的严格制约的情况下，才意味着法治的真正建立和完善。依法行政要确保行政行为的合法性。行政机关实施行政管理，应当依照法律、法规、规章的规定进行；没有法律、法规和规章的规定，行政机关不得作出影响公民、法人和其他组织合法权益或者增加公民、法人和其他组织义务的决定。依法行政要确保行政程序的正当性，行政机关实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘密、个人隐私外，应当公开，注意听取公民、法人和其他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。依法行政要确保行政工作的连续性。这种连续性仅靠领导个人承诺是不可能完成的。在以公开承诺获得民众信任的基础之上，还需要依法行政，让法律成为各项政策措施的支撑和保证。只要树立法治观念，运用法治方式，推进依法行政，才是避免“人走政息”、打消群众疑虑的最佳路径。从这个意义上讲，地方政府重大决策、发展规划、民生预算等行政行为，既需要人大行使决定权，经过规范法律程序予以确认，更需要人大行使监督权，强化执法监督检查，确保政府工作公开透明，阳光运行，唯有如此，才能让广大人民群众对政府和未来的疑惑感减少，对党和国家的信任感增强。

社会主义法制的基本要求就是“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”，核心在于依法办事。对于政府而言，依法办事就是依法行政，凡事必须以宪法为最高准则，严格遵守法律规定。应当看到，现阶段我国的法治化程度不理想，这在很大程度上与国家公务人员法治观念不够强、执法水平不够高有关系，一些领导干部法律意识淡薄，法治思维缺失，导致侵犯公民基本权利的行为屡禁不止，违背宪法基本原则的事情屡见不鲜；一些国家机关重人治，轻法治，习惯于以言代法，甚至还以权压法，越权或失职的行为时有发生。特别是当前我国正处于经济社会转型升级、民主法治不断完善的重要时期，公共权力行使还不规范，群众利益经常受到政府侵犯。在大开发、大开放的形势下，盲目开发、重复建设、强拆强迁的事情层出不穷，群众合法权益被肆意践踏的现象也见怪不怪，这些问题已经严重影响到宪法和法律在老百姓心目中的神圣地位，损害了政府形象，阻碍了法治进程。十八届四中全会提出“全面推进依法治国”，同时指出依法治国的核心是依法行政，对公共权力行使的规范和制约特征更加明显，这也对国家机关工作人员尤其是行政执法人员和司法人员的宪政意识和行为规范提出了新的要求。地方人大及其常委会要忠实履行好监督职能，突出加强法律监督，坚持以开展执法检查为手段，把推动行政机关依法行政为方向，进一步强化公务人员的法治观念，着力解决有法不依、执法不严、违法不究、粗暴执法等突出问题，使国家公共权力的行使、使一切的执法活动都符合“依法治国”的要求，符合人民群众利益的需要。一要科学选题，重点围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注，又在本行政区域内尚未完全实施到位或在执行中存在突出问题的法律法规，每年选择两到三部法律开展执法检查，做到少而精、抓重点、求实效。二要突出重点，按照法律规定，把执法检查重点放在“执法行为是否规范、执法程序是否合法、执法责任是否落实、制约机制是否完善”等方面内容，减少盲目性、增强针对性、提高实效性。三要讲究方法。为使调查了解过程更加接近被检查对象的工作常态，更易于发现政府执法中存在的突出问题和薄弱环节，开展执法检查必须结合实际，采取听取汇报、组织座谈、查看资料、个别走访、抽样调查等多种方式进行。既要了解好的、也要检查差的，既要明查、也要暗访，既要按计划检查，也要随机性抽查，既要听取主管部门及相关单位的汇报、也要听取人大代表和人民群众的意见，力求多角度、多侧面地掌握客观真实的情况，为形成执法检查报告和作出审议意见提供真实参考依据。

三、依法治国的关键是依法治党，地方人大及其常委会必须加强党的领导，贯彻党的意图，协助党委提高执政能力

中国共产党作为当今中国唯一的执政党，这是历史的抉择，更是人民的选择。执政党掌握着国家政治、经济、文化、军事等核心权力，领导人民制定了宪法。执政党能否带头实施宪法，能否带头遵守法律，能否做到依法执政，是依法治国的关键环节。

小平同志早就说过：“没有党规党法，国法就很难保障”。党的十八大报告也明确指出：“党领导人民制定宪法和法律，党必须在宪法和法律范围内活动。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权，绝不允许以言代法、以权压法、徇私枉法。”党的十八届四中全会再次提出，建设社会主义法治体系，不仅要求形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，而且还要形成完善的党内法规体系。将党内法规体系纳入社会主义法治体系范围，是对中国特色社会主义法律体系的延伸和发展，丰富了中国特色社会主义法治理论，为党依法执政提供了充足的法律依据，对全党厉行法治提出了更高的要求。治国必先治党，依法治国必先依法治党，这就要求各级党组织切实转变思想观念，牢固树立法治意识，改进工作方式，规范组织行为，努力做到科学执政、民主执政和依法执政。一要带头遵守法律。宪法和法律是在党的领导下制定的，体现了党的根本主张。党组织带头遵守宪法和法律，带头维护宪法和法律的权威，实质就是维护自己的执政权威，增强自身的执政合法性。二要带头维护法纪。党组织应当以国家的宪法和法律为准则，要以符合和遵守国家法律为前提来制定和审视各种党的各种政策、文件、指示、规定和决议，坚决按照宪法和法律的要求纠正不合法的各种党的政策文件。三要带头依法办事。严格依照宪法、法律的规定和《党章》的要求，处理党组织与立法、行政和司法部门的关系。根据我国的政治安排，党组织主要通过“总揽全局，协调各方”来发挥领导作用，而不能直接取代人大、政府和司法机关去行使立法、行政和司法职能。如果以党代政，包揽一切，只会削弱党的领导地位，损害党的执政能力。全面依法治国，必须坚持依法治党，既要加强党员的法治教育，增强党员的法治意识，培养党员的法治精神，更要提高各级领导干部的依法办事的水平。习近平总书记强调指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律。各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件。”明确了依法治党、从严治党的要求，必须采取有效措施，教育广大党员特别是党的领导干部带头学法、知法、守法，养成依法办事的行为方式，牢固确立在国家事务中“宪法至上”和在党内事务中“党章至上”的法治观念，坚决破除“党大于法”、“权大于法”的错误思维，努力在全党营造出一种崇尚宪法、敬畏法律的社会主义法治精神和法治文化。

人民代表大会制度是我国的根本政治制度，“党委决策、人大决定、政府执行”是党和国家权力设置的基本特征。地方党委代表执政党领导地方国家政权，领导地方国家事务，决策权是地方党委的核心权力。地方人大作为国家政权机关，它的主要职责就是在同级党委领导下，依照法律程序，对涉及本地区政治经济社会的重大事务作出决定，把党委的主张同人民和国家的意志统一起来，通过相应的法律程序使之成为国家的意志和人民群众的行为准则，决定的结果就是制定颁布具有地方法规性权威的对本地区行政机关、司法机关、社会团体、公民，都具有普遍约束力的决定或决议，决定权是地方人大的核心权力。政府的行政权与人大的决定权是同源一体的，来自权力机构，源于权力机关，党委的决策，人大的决定，都需要通过政府的行政权来落实，行政权是政府的核心权力。我国现行政权体系，集中体现了“坚持党的领导，人民当家作主和依法治国”的有机统一，具有很大的优越性。十八届四中全会确立了“全面依法治国”的战略部署，要求一切国家机关、武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律，任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。而宪法和法律是国家意志的体现，是执政党通过国家权力机关，将来源于人民意志的执政党意志转换为国家意志的结果。如果按照依法治国精神，地方党委不能直接向人大和“一府两院”发号施令，而应当是向人大提出决策建议，通过人大的立法权、重大事项决定权、人事任免权和监督权，将党委的意志法律化、制度化和决议化，成为国家意志并贯彻和落实。在依法治国要求下，执政党要实现对国家的领导，人大的决定权是不可越过的一个环节，这也是执政党意志转化为国家意志的必不可少的程序，党委要通过支持、保障和督促人大依法履行职权来实现依法执政。可以这样说，地方人大及其常委会在推进依法治国、落实依法治党上的地位非常重要，作用无可替代：一要始终坚持党的领导，在思想上与党委同心，在行动上与党委同步，主动将人大工作置于同级党委领导之下，定期向党委汇报人大的重点工作，积极争取党委的重视和支持；二要正确贯彻党的意图，加强与同级党委的沟通，准确理解党委意图，自觉维护党委权威，要努力与党委形成共识，充分发挥人大职能作用，将党委的意图通过人大法定程序变成国家意志和人民群众的共同意愿；三是全面落实党的决策。坚决贯彻党委决策部署，自觉服从和服务于经济社会发展大局，全面配合党委中心工作，忠实履行地方人大法定职权，为人民群众谋福祉，为地方发展添动力，为依法治国作贡献。

（作者为区人大常委会主任）