田振东

    重大事项决定权是宪法和法律赋予人大及其常委会的一项重要职权，它同立法权、监督权、人事任免权一起被称为人大的“四大职权”。党的十八届三中全会提出:“健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。”这是在全面深化改革的背景下，对健全人大讨论、决定重大事项制度提出的明确要求。但目前，重大事项决定权在各级人大及其常委会的实际工作中并未得到有效行使，还有许多需要探讨和完善的地方。本文试就健全人大讨论决定重大事项制度提几点意见。

一、讨论决定重大事项在人大职权中的法律地位

人民代表大会及其常委会，是代表人民行使权力的代议机构。讨论决定本行政区域内的重大事项，实质上就是人民通过人大代表行使管理国家的权力，集中体现了人民当家作主的宪法原则，是人民真实的具体的享有管理国家权力的重要标志。从法律层面讲，人大的重大事项决定权就是国家决策权，是最具权威、法律地位最高的决策形式，体现了国家权力的性质和来源。因此，对于人大及其常委会来说，只有充分行使重大事项决定权，才能真正发挥国家权力机关的职能作用，才能把人民当家作主的权力落到实处。

二、人大讨论决定重大事项存在的不足

近年来，各地人大在开展讨论决定重大事项工作方面都进行了积极探索，讨论决定重大事项的数量和质量有明显提高。然而，相对立法权、监督权和人事任免权而言，重大事项决定权的行使仍然存在使用频率低、使用范围窄、使用意愿弱、使用效果差等现象。主要体现在：

（一）关系不顺。从法律层面上讲，人大及其常委会是地方国家权力机关，具有最高的决策权。从政治体制上讲，坚持党的领导，是各级人大及其常委会必须坚持的政治原则，也是做好人大工作的重要保障。在这种情况下，长期以来，在党政机关中形成了“党委决策、政府执行、人大监督”的思维模式。对于重大事项的推进，往往采取党委决策，政府执行的方式，忽视了人大及其常委会“法定”的重大事项决定权，使人大难以在决策层面真正发挥作用。此外，在实践中，从事人大工作的同志也存在 “行使重大事项决定权会被认为是挑战党委和政府的权威”的顾虑。在重大事项决定权的认识上，往往是“我要决定的少，要我决定的多”、“主动决定的少，被动决定的多”。

（二）界定不明。据统计，目前，除北京、宁夏、新疆外，其它28个省（区、市）人大常委会已经出台了关于重大事项决定权的地方法规，通过原则规定、具体列举和兜底条款相结合的办法对重大事项进行了界定，基本上将实践中人大常委会可以作出决议决定的重大事项包括在内。但在实际操作中，对于如何确定“重大措施”、“重大决策和部署”，还缺乏明确的标准和界限，需要在实践中不断总结和探索。而且，从人大行使职权的特点和性质来看，除法律明确规定的事项外，人大讨论决定重大事项的范围，也只能作定性的规定，很难作定量的界定。原因有二：一方面，人大讨论决定重大事项在本质上是代表人民行使当家作主的权力，凡是在本行政区域内，对经济社会发展有重大影响的事项，人大都有权将其列入讨论和决定的范围，而不是对具体项目的审核论证，设定太具体的标准容易混淆人大讨论决定重大事项权和政府的行政审批权；另一方面，各地的人口、民族、经济社会发展情况千差万别，也不能用一把尺子来衡量不同地方的重大事项。比如在多民族居住的区域，民族关系问题是重大事项，在单一民族居住的区域，一般不存在民族关系问题。

（三）刚性不够。法律的威慑力来源于两个方面：一是能够得到严格的执行，让法律条文从“挂在墙上”变为“落到地上”；二是设定惩罚性条款，让违法者付出应有的代价。从各地人大关于讨论决定重大事项的法规来看，都没有设定惩罚性条款，也就是说，对于“一府两院”应提请而未提请人大讨论决定重大事项的情况，并没有规定“一府两院”应承担的法律后果。这样一来，对“一府两院”而言，做与不做一个样，做好做坏一个样，自然就缺乏提请人大讨论决定重大事项的积极性和主动性，相关的法律法规也就难以得到有效实施。

（四）跟踪不实。在工作实践中，人大对重大事项作出的决议决定的内容往往过于原则，缺乏可操作性和强制性。对“一府两院”及其有关部门执行决议、决定的情况，也没有制定完善的跟踪机制，缺乏有效监督和科学评价。这就导致虽然有些地方人大常委会也开展了讨论决定重大事项工作，但实际上重大事项决定权的行使处于一种例行公事的虚为状态，并没有产生法律赋予地方人大常委会重大事项决定权的应有效果。

三、完善讨论决定重大事项制度的几点建议

针对当前人大讨论决定重大事项存在的问题，本文认为，人大在行使重大事项决定权方面应把握以下几个方面:

（一）找准“主心骨”。地方人大及其常委会讨论决定本行政区域内的重大事项，既是人民当家作主，依法管理国家事务的具体体现，也是将党的意志转化为国家意志的重要方式，还是实现民主决策、科学决策的必然要求。作为人大工作人员，必须深刻领会依法行使重大事项决定权的重要性、必要性和紧迫性，破除“二线”思维和无所作为观念，以担当、有为、创新精神，把重大事项决定权用好用足用活。要正确处理好人大决定权与党委决策权的关系，紧紧围绕党委重大决策部署讨论、决定重大事项；正确处理好人大决定权与政府行政权、“两院”司法权的关系，寓支持于决定之中，在实践中充分发挥地方国家权力机关的作用。

（二）列明“项目表”。一方面，要结合本区实际，按照合法性、合理性和全局性原则，进一步明确本区人大常委会应当讨论决定重大事项的范围，使之切合实际、符合规律。在每年的工作要点中，要制定讨论决定重大事项工作计划，将讨论决定重大事项真正落到实处。另一方面，提请人大讨论决定的重大事项议题，要通过多种民主渠道，广泛征求人大代表、居民群众和社会各届的意见。常委会相关工作机构要及时组织常委会组成人员和有关专业人员进行专题视察、调研，掌握情况，充分论证。遇有重大问题或存在较大争议需要进一步了解情况的，可以组织特定问题调查委员会进行调查，达成共识。还要全力提升人大决议决定的质量，增强决议决定的科学性、针对性、指导性和可操作性。

（三）制定“流程图”。人大讨论、决定重大事项，是一个民主、科学决策的过程，必须有严格的程序，规范进行操作。行使重大事项决定权应把握以下几个环节：一是由法定提出议案或报告的主体向常委会提出重大事项议案或报告；二是由人大专门委员会或工作委员会进行调研和分析，进行认真论证，提交主任会议研究决定，是否提交常委会会议审议；三是经主任会议研究通过后，提请常委会审议议案或报告，对需要作出决议或决定的议案或报告，在收集、整理大家的意见后，起草决议或决定草案；四是对决议或决定草案进行表决；五是及时将决议或决定在一定范围内向社会公布，促进决议或决定的贯彻落实。

（四）把好“验收关”。在人大常委会对重大事项依法作出决议、决定或审议意见后，要积极跟踪决议、决定或审议意见的落实情况，督促“一府两院”认真研究和报告处理情况。“一府两院”要建立完善的办理落实制度，将决议、决定的落实工作明确责任，落实到人，并及时向人大常委会报告落实情况和落实结果。人大常委会要建立规范的督办制度。通过开展调研或视察活动，及时对办理工作提出意见和建议，对办理落实不力的可提出询问或质询，从而加强决议、决定或审议意见落实情况的跟踪监督，维护人大常委会依法行使重大事项决定权的权威和严肃性，真正把行使决定权的成果落实到实处。

(作者为区人大常委会办公室工作人员)