立法权是国家权力的重要组成部分，人大代表作为国家权力机关的组成人员，代表人民的利益和意志行使立法权。尊重人大代表的主体地位，充分发挥人大代表在立法中的重要作用，是推进科学立法、民主立法，提高立法质量的重要举措，是扩大公民有序政治参与的具体实践，也是保证人民当家作主，完善人民代表大会制度的基本要求。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中提出，“健全法律法规规章起草征求人大代表意见制度，增加人大代表列席人大常委会会议人数，更多发挥人大代表参与起草和修改法律作用”。本文拟从人大代表参与地方立法的现状、存在问题及原因分析、下一步工作建议等方面，对人大代表在地方立法中发挥主体作用进行探讨。

一、在地方立法中发挥人大代表主体作用的法理依据和重要意义

首先，人大代表作为国家权力机关的组成人员，是宪法、法律规定的重要立法主体。从法理上考量，行使立法权也是代表履职内容的一部分。因此，充分发挥代表这一立法主体的作用，体现了人民代表大会制度的内涵。

其次，发挥人大代表在立法中的作用，是践行立法为民宗旨的需要。人大代表来自人民，最了解人民群众的呼声和意愿，是人民群众与党和政府的桥梁和纽带。因此，让他们充分参与到立法过程中，从具体实际出发提出好的立法意见建议，有利于立法机关制定出台的法律法规真正体现民意。

第三，发挥人大代表在立法中的作用，是促进科学立法、民主立法的制度安排。根据人民代表大会制度的设计,人大代表是兼职的,来自于各行各业,与人民群众有着天然联系,对社会生活的理解更直接,对法制需求的体会更深刻,对法律法规运行情况的了解更透彻,对法制存在问题的剖析更精准。人大代表所传递的信息，可以让立法机关在法律法规起草审议过程中接触到更切合实际、更科学合理的意见建议，从而提高立法的质量，促进科学立法、民主立法。

二、人大代表参与地方立法的基本情况及原因分析

从各地人大的实践来看，人大代表参与地方立法工作主要有三种方式：一是提出立法议案；二是在代表大会上，参与地方法规的审议、表决；三是参与有立法权的人大常委会的立法工作，如列席常委会或各专门委员会会议、针对立法工作提出意见建议等等。从目前人大代表参与立法的现状来看，人大代表在地方立法工作中的作用发挥得仍然不够理想，普遍存在着参与率低、参与深度不够、参与实效不明显等问题。如对法规草案书面征求意见，往往只有少数代表能持续稳定地反馈意见；对地方人大组织的立法调研，人大代表的参与缺乏持续关注和稳定参与；有时人大代表有参与的热情，却苦于没有合适的渠道；有时立法工作需要听取人大代表的意见，又无法与人大代表有效对接。

   笔者认为，人大代表在地方立法中发挥的作用有限，原因有以下几方面：

（一）代表大会的立法职能有待加强。

我国宪法和地方组织法规定，制定地方法规的主体包括地方人大及其常委会，但在立法实践中，代表大会立法数量偏少，人大代表也很少有机会直接实行立法权。根据2010年统计的数据，全国的地方性法规中，由地方人民代表大会通过的不到5%。主要原因有：其一，法律法规对地方人民代表大会立法职权的规定较为原则笼统。2015年新修订的《中华人民共和国立法法》第七十六条规定：“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”。但对何为“特别重大事项”没有明确具体的界定，导致实践上难以准确把握和操作。其二，一年一度的代表大会有法定议程的规定，增加立法议程，要延长会期，增加工作人员，加上多数代表对立法工作不熟悉，使得对代表大会立法存在一定的顾虑。

（二）人大代表列席常委会会议审议法规草案的效果不够理想。

邀请人大代表列席常委会会议，能够把对法规草案的意见建议直接带到会议上来，便于法规草案的审议和修改更好地体现民意。但是在实际操作中，列席会议的人大代表人数偏少，且通常是临时确定的，被邀请的人大代表或者不了解、不熟悉会议审议的法规草案，或者来不及事先进行调查研究，难以提出高质量、有针对性的意见和建议。而且一部法规草案往往审议两次到三次，列席会议的人大代表只参加一次会议，很难对审议情况和立法背景有全面的了解，提出的意见建议往往是重复的，质量也不高。

（三）人大代表参与立法工作的形式和途经有待拓展。

在立法计划和法规草案的征求意见过程中，除通过信息系统征求人大代表征求意见外，还邀请部分人大代表参与立法调研活动，听取人大代表的意见建议，这是有立法权的人大常委会的通常做法，但是由于以下原因影响代表作用的有效发挥。其一，人大代表大多不具备法律专业背景，法律知识比较欠缺，对一些专业性、法理性较强的法规草案难免力不从心；其二，人大代表为兼职代表，他们在本职工作之余很少有专门时间和精力参与到立法程序中，参与地方立法的积极性有待提高。

（四）立法方面的信息对人大代表公开不够。

一些地方人大常委会对立法方面的信息和有关资料公开不够，在征求代表意见时，一般只就法规草案全文听取意见，征求意见的针对性不强。代表需要花费大量的时间和精力去研究法规草案全文，查找有关资料，导致代表参与立法的时间成本过高，影响参与立法的积极性。

三、进一步发挥人大代表在地方立法中的主体作用的建议

（一）进一步增强人大代表的主体意识。

一方面，要增强人大代表的责任感和使命感，使其认识到参与立法不仅是法定权利，也是在履行代表职务、践行法定义务。立法是对各种社会关系的调整，也是对利益重新再分配的过程，作为基层人民群众的“代言人”，人大代表有义务替百姓说话，表达对立法的意见和要求。另一方面，要提高人大代表对代表大会立法职能的认识。根据宪法和法律的规定，地方人大常委会是地方人民代表大会的常设机关，由它产生，对它负责，受它监督。常委会所具有的立法权是从代表大会立法权派生出来的，代表大会从法理上是更重要、也是更权威的立法主体。人大代表要从人大与其常委会关系的本源上，从代表大会立法的意义和作用上，理解和把握代表大会的立法职能。

（二）适度强化人代会的立法职能。

笔者认为，鉴于立法法对有关地方人代会和地方人大常委会之间立法权限的界分，只作了原则规定，在实践中可作如下划分：其一，有关地方性法规制定程序的规定，应由代表大会规定，常委会不能规定。其二，在本行政区域内全局性强、涉及面广的立法事项，应由地方人代会审议通过，特别是有关人大代表权利、义务，涉及民生、社会保障、本地区经济发展中的重大问题、区域稳定或以本行政区域内全体居民为受众的立法事项，可由地方人代会审议通过。对本行政区域内其他的立法事项，则由地方人大常委会完成。

（三）进一步完善人大代表列席常委会会议制度。

其一，适当扩大基层一线人大代表列席常委会会议的人数和范围，以使审议过程中能够听到更多来自基层、贴近实际的声音。其二，邀请人大代表列席常委会会议，要打好提前量，给代表留下充分的准备时间。在会议召开前，根据有关规定，提前给列席的人大代表发送材料，请列席的人大代表做好发言准备。其三，对于列席代表的发言，常委会有关工作机构要认真进行记录、整理、吸纳和反馈。

（四）组建人大代表专业组有针对性地参与地方立法工作。

可以根据人大代表的职业和自身兴趣、专业特长组建专业人大代表小组。比如，可以组建立法专业小组，其主要活动是参与地方立法工作。人大专门常委会或是常委会有关工作机构在研究法规草案过程中，应将法规草案发给专业组的代表征求意见，邀请专业组的人大代表列席会议发表意见，并组织专业组的人大代表就地方立法的有关问题进行调查研究，拟定有关立法议案和建议，以此提高人大代表参与立法活动的针对性、实效性。

（五）完善人大代表参与立法的服务保障。

其一，地方人大及其常委会要有计划地组织人大代表培训和调研，使人大代表掌握参与地方立法工作所需的法律基本知识和技能，让人大代表懂得提出议案或者建议的程序和基本要求，懂得如何开展立法调研、审议法规草案，引导代表掌握审议法规草案的重点、提高审议水平。其二，地方人大及其常委会要定期向人大代表通报常委会会议和重要工作安排，将列入常委会审议的地方性法规草案及相关参阅资料、会议期间法规审议情况发送代表，使人大代表能够全面了解立法工作情况，为联系人民群众，收集社情民意，有准备地参与立法工作创造良好条件。其三，人大常委会围绕年度工作计划和审议法规的议题，有计划地组织人大代表开展视察和调研活动，使人大代表全面地了解情况，熟悉立法背景和执法现状，为人大代表提出有针对性的意见和建议打下基础。(区人大办 彭冬梅）