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发挥人大街道工委职能推动基层治理体系和治理能力现代化

作者:彭磊   发布时间:2022-05-06


摘要:基层治理是国家治理的基石,统筹推进乡镇(街道)和城乡社区治理,是实现国家治理体系和治理能力现代化的基础工程。本文在介绍人大街道工委发展历史和对基层治理现代化作用的基础上,以黄埔区规范化建设的实践探索为例,就进一步加强街道人大工作,推动基层治理体系和治理能力现代化作探讨提出应进一步规范管理体制,明确工作重点,发挥代表主体作用等政策建议。

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视人大工作。2015年6月,中共中央转发《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》,这是新形势下党中央加强县乡人大工作、推进基层国家政权建设的重要举措。为贯彻落实若干意见,2015年8月全国人大常委会及时修改了地方组织法,明确市辖区、不设区的市人大常委会可以在街道设立工作机构,正式赋予人大街道工委的法定地位。近年来,各地各级党委、人大也高度重视加强县乡人大工作,采取有力措施推动解决制约县乡人大工作发展的难题,取得了明显的成效,乡镇人大工作有了较大起色。随着城市化的加快推进,“撤镇设街”现象大幅度增加,街道在基层经济社会发展、行使政府服务和管理职能等方面的地位日益凸显。如何更好发挥街道人大工作机构的作用,是摆在我们面前的重要课题。

一、街道人大工作机构的历史嬗变

改革开放之初,不设区的市和市辖区虽已普遍建立起市、区人大及其常委会,工作却很难深入到不断增加的街道之中。虽然在街道有代表联组和兼职的代表联络员,但根本无法满足城市街道基层民主发展的实践需要。人大街道工委或类似派出机构从上世纪90年代中期应运而生,在探索创建街道人大工作机构初期,山东、山西、安徽、北京等市走在前面。如1996年山东济南历下区人大常委会成立街道人大工作机构,同年9月日照市东港区也开始设立人大街道工委,山西太原小店区1998年设立了人大街道工委,1999年安徽滁州市开始设立街道人大工作机构,北京东城区2000年8月在建国门、东四、交道口三个街道试点设立人大工委。

上述各地早期创建的人大工作机构基本上属于分散探索,创建的路径、机构形式和名称突显多样性和差异性。机构名称除了“人大街道工作委员会”外,还有“街道人大工作室(站)”、“街道人大联络组(处)”、“街道人大代表联络站(室)”等。进入21世纪以来,这些试点城市的经验做法得到积极推广。全国各地纷纷学习借鉴,相继在街道设立人大工作机构,而且呈现了制度化和规范化的特点。形式和名称相对统一,主要是“人大街道工作委员会”。制度也日趋完善,2001年7月太原市出台了全国首部《区(市)人大常委会街道工作委员会工作条例》,可视为“街道人大”制度化和规范化的开端。人大街道工委作为市辖区、不设区的市人大常委会派出工作机构,最终在2015年修正的地方组织法中得到了法律确认。

二、人大街道工委对基层治理现代化的影响

地方人大制度为基层治理现代化提供支撑和保障。习近平总书记在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话中指出,人民代表大会制度是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。可以看出,地方人大制度作为基层制度体系的根基是基层治理的基石和脊梁。现代化的国家治理体系,本质上讲是政府职能合理到位,政府权力边界清晰,公共权力不缺位、错位和越位,以实现社会公正的科学治理体系。法国学者卡蓝默认为,正当性、合法性、效率三个词之间的联系构成了未来治理的核心。人大及其常委会连接着公民、社会和政府,代表人民意志行使重大事项决定权,制约“一府一委两院”的权力行使,防止国家权力的滥用,从而提高了国家治理效能。在我国地方治理体系中,地方人大完全具备卡蓝默所说的未来治理的三个特点,人大及其常委会为地方治理的正当性和合法性提供支撑,同时也关注效率和质量。人大常委会在街道设立工作委员会,使得地方治理体系中的治理主体之间实现均衡,进一步为基层政权提供合法性。

(一)人大街道工委增强了人大自身的自主性并提供人大履职的抓手。美国政治学家罗斯金指出,一些议会受到严厉的行政部门和政党的控制,已失去了自主性。由于治理变得更加复杂和具有技术性,权力分流到官僚和专家手中。并且,在每一个国家,官僚机构都处于支配地位。……没有一个国家能控制其官僚机构。在中国的政治实践中,历来都是党委政府占主导地位、具有较大的自主性,作为权力机关的各级人大的能力及其自主性反而较弱,导致人大职能发挥与根本政治制度的定位不匹配。人大街道工委的设立,能够通过细化区(市)级人大的监督对象为行权履职提供抓手,并依靠区(市)级人大的支持而提升其自主性,实现对全区(市)各街道办事处权力行使的监督,从而显现出地方人大前所未有的生机和活力。

(二)人大街道工委弥补了对街道这一“虚级”行政管理进行人大监督的缺位。街道位居县一级政权机关与居委会、村委会等城乡社区群众自治组织之间,街道办事处代表派出它的区(市)人民政府对辖区进行行政管理。但是对于街道的这一“虚级”,有党工委、行政、司法、群团工作机构等制度安排,唯独人大工作机构因为之前法律上没有明确规定而出现断层,这显然与人民代表大会制度是国家根本政治制度的的定位不符。不受人大监督的权力成为“正当存在”的“无限权力”,一定程度上存在地方政府治理的合法性问题。人大街道工委的设立,可以使县级政权的代议制落实到位,并增强街道这一“虚级”政权的合法性。

(三)人大街道工委实现了人大工作机构与人大代表联系的常态化,为代表作用的发挥提供制度平台。地方治理涉及方方面面,需要科学谋划和协调各方利益关系。人大街道工委的设立,通过组织人大代表履行职务,加强代表与群众的沟通联系,参与到地方治理当中来。在发挥代表主体作用过程中,发挥民意收集功能,沟通基层治理各方,形成基层治理的共识。

三、黄埔区关于人大街道工委规范化建设的实践

黄埔区、广州开发区正在探索开发区与行政区资源整合、功能叠加、优势互补、联动发展的新格局。开发区与行政区的融合发展,对人大推进基层社会治理能力有更高的要求。为发挥人大街道工委在推进基层治理现代化中更大作用,黄埔区人大常委会从2018年开始,在全区范围内实施人大街道工委规范化建设三年行动计划,通过健全组织、完善制度、品牌创建、履职争优、服务保障五大行动,推进了人大街道工委工作依法、有序、务实、高效开展。2019年,黄埔区人大常委会和萝岗街道工委都被评为“广东省县乡人大工作和建设先进集体”。

(一)开展健全组织行动,确保“做事有人员”。2017年底,黄埔区在广州市率先实现人大街道工委主任专职化配备,全区所有人大街道工委都配备了专职主任。经人大街道工委主任提名,区人大常委会会议通过,各人大街道工委配备了1名兼职副主任、4至6名兼职委员,增强了街道工委人员力量。

(二)开展完善制度行动,做到“履职有规范”。2018年3月,制定实施了《黄埔区人大常委会街道工作委员会工作办法》,进一步明确人大街道工委的主要职责、组织形式、议事机构和工作程序,成为人大街道工委基本的工作指引。各街道工委围绕履行职责,制定工委会议制度、日常管理制度等规章制度,形成了人大街道工委“1+13”制度框架,使街道人大工作的开展实现了从“底气不足”到“有章可循”的跨越。

(三)开展“品牌”创建行动,做到“工作有亮点”。人大各街道工委在工作平台、工作机制、工作方法等方面进行探索,打造工作“品牌”。如文冲街道工委建成“人大代表网上联络站”,形成线上掌握社情民意、线下解决实际问题的“双线”履职模式。夏港街道工委积极打造“企业服务圈”和“社区服务圈”,为企业搭建高管碰头会、上下游产业对接会、信息交流会三个平台,策划八大文化品牌活动。

(四)开展履职争优行动,做到“业绩争一流”。每季度召开一次街镇人大工作会议,对街镇人大工作进行研究部署。常委会领导经常到街道工委指导工作,以现场会、座谈会等形式推动专项工作落实,鼓励各街道工委争创一流的工作业绩。大沙、联和、龙湖街道工委积极配合常委会开展“参与式”监督,把对政府投资的民生项目及部门预算的监督往基层延伸,扩大预算形成过程中公众参与和表达诉求的渠道。大沙街道工委在社区试点开展 “夜间谈心谈话”活动,真正了解人民群众在想什么、忧什么、盼什么。

(五)开展服务保障行动,做到“运转有支撑”。各街道落实了人大街道工委的办公场所,进一步规范站点设置、组织管理和工作制度。加强了人大街道工委信息化平台建设,创建网上“代表联络站”,建立人大代表工作群。工委工作经费列入街道年度财政预算,临时急需的经费还可以在街道机动财力中申请解决。

四、黄埔区街道人大工作存在的主要问题

通过全面推进人大街道工委规范化建设,黄埔区街道人大工作有了较大的提升,规范化建设的基础工作得到强化,但实践中仍面临一些体制机制上的问题,制约了街道人大在推进基层治理现代化中发挥更大作用。

(一)人员配备不足虽然街道工委设置了专职主任1名,兼职副主任、委员4至6名配备专职工作人员,但因为机构和编制的原因没有设立人大街道工委办公室。实践中,人大街道工委主任分管了街道其它工作,难以集中全部精力开展街道人大工作。部分工委主任年龄偏大,上任后过不了太久就面临退休,工作连续性和稳定性不容易得到保障。

(二)管理体制不顺。根据地方组织法规定,人大街道工委是区人大常委会决定在街道设立的派出工作机构由常委会任命其负责人,对常委会负责和报告工作。但实践中,工委主任的人事管理和隶属关系基本在街道。工委主任的人选也一般在街道党政干部中产生,选拔任用过程中正式听取区人大常委会党组意见的机制还有待进一步完善。常委会领导班子分工中,没有确立常委会领导直接分管街道工委工作的机制,而只是由选举联络人事任免部门联系、指导街道工委的工作。这些做法与地方组织法规定的人大常委会派出工作机构的定位不尽相符。

(三)地位有待提升。法律对街道工委的定位为区人大常委会在街道设立的工作机构,没有独立的重大事项决定权、监督权和人事任免权。区人大常委会通过制定街道工委工作办法,授权街道工委开展工作监督,但法律位阶太低,监督形成的意见建议也没有直接的法律效力,导致街道人大工作的权威性和影响力不足。部分街道党工委对街道人大工作的认识还存在差距,对于把街道人大工作摆上应有的位置有所欠缺。一些街道办事处领导干部自觉接受配合人大街道工委监督的意识还不够对于人大街道工委通过监督提出的批评、意见和建议没有引起足够的重视少数街道工委主任存在对人大工作认识不深、信心不强、干劲不足等问题,影响了人大工作开展。与同级治理体系其它主体相比,人大街道工委处于弱势地位。

(四)履职成效有限。个别人大街道工委主动向区人大常委会报告工作,接受监督和指导的意愿不强烈。配合区人大常委会行权履职不够到位,与常委会部署的重点工作联系不够紧密对街道办事处依法行政、街道机动财力使用情况、区财政投资重点项目(民生项目)、行政执法等重点问题和热点事项,缺乏行之有效的监督途径和措施,甚至存在监督“盲区”。人大街道工委履职的力度和效果,与人大监督的刚性、法定性要求和人民群众的期盼有一定差距。

(五)代表作用发挥不充分。目前,人大街道工委对代表履职情况还缺乏有效的管理方法和完善的管理机制,在很大程度上要依赖于代表个人的自觉性。街道工委开展代表活动主动性、针对性、实效性有所欠缺,也一定程度影响了代表履职积极性,发挥代表主体作用还不够充分

五、进一步加强街道人大工作的建议

为充分发挥人大街道工委和人大代表在巩固基层政权和推进基层治理现代化中的作用,可以从以下五个方面加强街道人大工作。

(一)提高思想认识,进一步充分调动街道工委的积极性设立人大街道工委,是对地方国家权力机关工作机构的充实和完善,扩大了地方人大及其常委会监督的覆盖面,加强基层民主政治建设和推进基层治理现代化,具有十分重要的制度价值和现实意义。为此,人大街道工委要提高对自身重要性的认识增强做好街道人大工作的责任感和使命感,认真履行职责,努力开创街道人大工作的新局面。党委组织部门应该更加重视人大干部的交流和提拔使用,优化人大街道工委干部的年龄结构、素质结构,进一步激发街道工委的干事创业的劲头。

规范管理体制契合区人大常委会工作机构的定位根据地方组织法和中国共产党工作机关条例规定,人大街道工委应接受区人大常委会和街道党工委的双重领导。但实践中形成的街道党工委领导为主的现状,造成人大街道工委与区人大常委会的联系不够紧密,承担区人大常委会整体工作的意识还有差距。应逐步改变这一现状,街道工委以接受区人大常委会的工作领导为主。一是理顺组织隶属关系。街道工委机构编制应独立于街道,隶属于区人大常委会。二是规范街道工委负责人的配备。根据《党政领导干部选拔任用工作条例》相关规定,建立健全推荐街道工委干部正式征求区人大常委会党组意见的机制,并将街道工委主任列入区人大常委会组成人员来配备。三是加强区人大常委会对街道工委的领导。在常委会领导班子分工中,明确分管各街道工委的领导。四是健全区人大各专门委员会、常委会各工委对人大街道工委的工作联系和业务指导,进一步形成人大工作合力。

)明确工作重点协同区人大常委会提升行权履职质效人大街道工委在规范管理体制的基础上,要把工作重点放在保证区人大常委会各项职权的有效行使上,履行好常委会委托、交办、安排的监督权限和事项。积极探索新的工作方法,开拓新的工作思路,加强对街道办的监督。一是加强街道预决算的审查监督,将人大街道工委对街道办事处预决算的初步审查意见作为区本级财政预算执行和决算审查的重要内容二是组织联组代表预审本街道重大事项,在听取街道办负责人的说明,进行充分科学论证形成意见建议。然后按照权限规定由区政府提请区人大常委会讨论、决定该重大事项三是依托选民“议事厅”,搭建代表与群众、企业、相关政府部门之间的议事平台,畅通基层民主“最后一公里”,打造共建共治共享社会治理新格局。

)发挥代表主体作用,进一步加强和拓展人大代表工作。人大街道工委要深化代表联络站建设,全面建立人大代表网络联络站,提升人大代表在基层社区和选民群众中的知晓率,实现全天候不间断受理群众诉求。建立选民群众主动联系人大代表的“直通车”,有效打通代表联系群众的“最后一公里”。加强代表履职激励监督管理,积极探索建立代表激励、约束和退出机制。畅通代表出口,打破人大代表任期“终届制”,进一步激发代表活力。重视代表收集意见办理的“双反馈”机制,督促政府及时将意见办理结果反馈代表,并由代表联络站将办理情况反馈给提出意见的群众,形成“民有所呼、我有所应”的意见办理工作闭环。

(作者彭磊系黄埔区人大常委会办公室综合调研科副科长)

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