关于加快我区城市更新工作的几点建议
撰写时间: 2018-12-20


更新改造是完善城市功能、提升发展质量的重要举措。省第十二次党代会提出,广州要“以‘三旧’改造为抓手推动城市更新,带动珠三角转型升级”。为借助这一契机建言献策,助推我区城市更新工作,区政协成立了专题调研组,重点围绕我区的“三旧”改造工作开展调研。现将有关意见和建议综合汇报如下。
    一、我区城市更新工作基本情况
    自广州市出台“三旧”改造具体政策以来,黄埔区、广州开发区积极探索,全力推进城市更新改造工作。据统计,黄埔区、广州开发区“三旧”改造总用地面积约46.4平方公里;已批复的改造项目共31个,改造用地总面积约6.3平方公里,约占全区“三旧”改造用地总量的14%。截至今年上半年,累计完成签约户数7493户,拆卸房屋3255间,开工面积约430万平方米,竣工面积150万平方米,竣工安置房总建筑面积56万平方米、4862套,完成固定资产投资320亿元。新黄埔区成立后,黄埔区、广州开发区“三旧”改造总面积虽然只占区域总面积的10%左右,但大部分改造区域位于核心地带,对拓展发展空间至关重要。在推动城市更新工作的过程中,我区也取得了一些突破和成绩,主要体现在:一是机制创新工作不断深化,一些制度创新走在全市前列。二是促进经济发展作用不断发挥,对经联社集体经济发展和产业升级起到了一定的积极作用。三是项目服务保障能力不断增强,形成了一些推动项目落实的有效做法。
    二、主要存在的困难和问题及意见、建议
尽管我区城市更新工作取得了一定的成效,但对比加快建设广州国际科技创新枢纽核心区的要求和群众的期望,还有一定的差距。为此,调研组重点针对突出的困难和问题,提出以下意见和建议。
   (一)抓好体制机制创新,破解推进慢的问题。
城市更新工作是社会发展的一个新领域,政策性强、制度配套要求高。目前,由于体制机制未尽完善,项目前期占用时间长,审批周期长、流程多,影响了项目的推进速度。在市的层面,尽管广州市城市更新“1+3”政策已出台并执行了一段时间,但是按政策需要各相关职能部门审批办理的事项,仍存在程序不清、标准不明甚至相互矛盾的情况,例如市政配套费减免、旧厂自主改造补交地价、安置回迁房确权等方面的问题,对项目推进造成一定影响。在区的层面,其涉及的事项和部门较多,存在较多“非标”的问题,在具体操作中难以创新突破,且区相关职能部门的认识不统一,导致解决问题协同不够、力度不足,执行效果不够理想,制约项目的推进速度。
    为此,我们建议,首先学习上海市杨浦区等地的做法,加大力度,推进城市更新总体规划、土地利用总体规划和产业规划的有机统一,对每一个项目、每一个片区都要给出尽可能细致的规划和指导。在功能分工明确的前提下,推行“一项目一策”,给予一定的发展空间,引导业主和开发商按照规划大胆推进,减少前期耗费时间,加快项目的实施速度,激发城市更新改造的活力。
    其次,学习深圳市罗湖区等地的做法,着重在体制机制创新方面下功夫,尽可能争取一些项目审批权可以下放到区。在加强监管、规范程序的同时简化流程,实行流程再造。发挥主管部门的统筹组织作用,对重点项目采取每周例会研究、多部门联席办公、“一站式”审批服务等措施。对项目规划指标整体不变、个别事项需要调整的,可由区城市更新工作领导小组办公室直接审定。探索试行计划、规划同步申报,签订土地使用权出让合同时提前介入报建环节等做法,开辟重点项目和示范性项目审批“绿色通道”,缩短审批周期。充分利用大数据和网络平台的作用,把受理项目的信息共享给所有相关部门。探索开发建设改造项目相关规划、周边路网、公共设施配套等各类数据整合的综合平台,使项目主体可以在线上查询项目审批的进度和涉及的材料,让相关的流程接受监督,加强审批透明化和快速化建设。参考产业发展4个“黄金10条”的制定办法,尽快出台我区城市更新“尊享10条”政策并执行,用好政策红利。
    (二)抓好各方利益协调,破解拆迁难的问题。
“三旧”改造项目除旧厂项目权属较为单一外,大多数涉及众多权利主体,业主的利益诉求多元而且复杂,部分诉求超过合理界限,影响统一赔偿标准的执行,拆迁难度较大。同时,相关的法律法规不够健全,房屋拆迁存在诸多制约,拆迁难成为“三旧”改造的最大问题,部分项目进度受“钉子户”影响很大。比如横沙城中村改造项目,由于横沙拆迁补偿方案与村民期望存在差距,动迁工作一度陷入瓶颈。从2012年11月至今,整村签约率仅有82%,前期工作耗费时间长,工作难度大。
    为此,我们建议,首先从利益协调上着手解决动迁难题。从综合发展、互赢互利的角度,探索土地置换、财政补贴等方式, 出台相应的措施,督促引导参与开发的企业和开发商“适当让利”,提出更丰厚的补偿标准,促进项目启动,以效率获取效益,以速度突破规模。发挥政府规划统筹作用,从群众的利益、需要和经联社的长远发展出发,更好地满足更新改造后居民教育、医疗、交通、环境等公共需求。通过适当提高容积率等方式,预留部分土地或物业,用于保障民生公共服务需要,提高人居环境质量。坚持经联社集体和居民群众增收的原则,统筹安排经联社集体留用地、集体物业,使社区和居民可以长期获取收益。针对部分项目,在经联社内部认识不统一、拆迁阻力大的情况下,也可以探索一些创新的做法。比如,学习白云区在推进改造采取的“三不变”政策,即集体土地权属不变、集体土地使用性质不变、集体经济物业功能不变,引用《广州市集体建设用地使用权流转管理试行办法》的相关规定,适当延长集体土地租赁期限。更新改造采取以集体物业升级改造为主、兼顾群众住宅整治的模式,减小改造阻力。合作的企业无需一次性支付巨额的土地出让金,融资压力小,极有效地加快项目落地,对一些微小项目有很强的示范意义。
    其次,在推动拆迁的过程中,要加强职能部门联动,纪委、公检法、城市更新、建设、城管、安监、出租屋管理、教育、环保、工商、食监药监等各职能部门形成合力,对重点城市更新项目成立包含以上部门的联合专责小组,强势推进,多方面、多渠道地做工作,推动整体动拆工作向前迈进。充分发挥属地街道、社区、经联社集体党组织的战斗堡垒作用,找准突破的关键环节,发挥公职人员特别是党员干部在项目涉及群众中的示范带头和解释说服作用。通过他们对更新改造工作的认同,找到共同利益诉求点,主动作为、换位思考,扎实开展项目涉及群众动迁思想工作,有效化解矛盾和问题。加强宣传和项目公示,廉洁高效推进项目,争取业主更多的认同和主动接受。在标准一致的前提下,对“钉子户”实行“一户一策”,精准施策施为。
    (三)抓好政府统筹引导,破解产业少的问题。
“三旧”改造的目的不仅在于更新城市面貌,更重要的是腾出发展空间,提升城区品质,带动产业发展。目前,我区绝大部分改造项目采取整体拆除重建的全面改造模式,特别是旧村改造项目基本都是按照“拆房、建房、卖房”的模式进行,对产业发展虽有考虑但不充分,微改造、综合整治、公益征收等其他改造模式实施的项目偏少,也造成了大部分改造项目启动周期长、建设费用高、动迁难度大、开发时间久,难以迅速形成积极效应,推动周边的发展和产业的升级。已有项目中,和产业规划高度契合的项目不多,产业辐射作用不大。改造项目多为自主改造,政府从中只起到统筹、指导、服务和监督的作用,缺乏对改造项目如何引进合作开发商的相关指引,导致部分项目的合作企业实力参差,也在一定程度影响了政府对土地整备、产业规划和公建配套的把控。
    为此,我们建议,充分发挥区政府的主体作用,强化城市更新项目的产业内涵,在推进城市更新的同时谋划产业发展,不仅挖掘更新项目的自身产业价值,而且开展产业升级和产业招商,以“房地产开发为手段,产业打造为目的”,在房地产项目中注入产业内涵,大力发展“楼宇经济”。着重要强化四个把控:一是把控改造主体,选择有产业经验和实绩的合作伙伴主导“三旧”改造。二是把控规划,要对“三旧”改造项目的产业发展进行专题研究,并体现到规划设计上来,协助参与旧厂改造项目的企业壮大产业发展。三是把控产业标准,参考深圳、佛山等地的做法,如果业主自行改造的,需与政府签订产业监管协议,要求把一定比例的改造后物业包括产权交给政府,并明确引入产业的规模和效果,用产业发展和招商引资政策兑现来把控“三旧”改造的产业发展效果。四是把控审批,在改造方案审核过程中严把准入关口,在改造方案中要求增加产业专章,将产业打造作为方案上报的必要条件。
    其次,鼓励多种力量和资源共同参与更新改造工作,引进市场力量推进微改造。重点针对低端物业和闲置用地,对愿意将旧厂房、物业改造用于提升和发展产业的土地权属人、投资者、入驻企业给予一定的支持和奖励,盘活存量和低效用地。对接招商引资工作,搭建城市更新改造专门招商平台,使闲置用地可以迅速承接高新产业项目和高成长性项目。鼓励停产企业、低效企业或因环保须外迁的企业自带优质项目进行整体转型升级改造,按照先易后难的原则,分阶段、分类型进行土地储备。对无产业升级改造意愿或需协商收回土地的企业采取协商收回土地方式解决。
    发挥街道、经联社的作用,分类适当下放审批权限。学习上海、杭州等地的经验,将特色小镇建设与城市更新改造相结合,与微改造、美丽乡村和示范社区建设相结合,与城市综合整治和打造干净整洁平安有序城市环境相结合,打造黄埔特色的更新改造小镇。以此为契机,推动解决一些历史遗留问题,特别是经联社原有的一些仓储物流低端物业,因为规划调整等原因而手续不全的,要高效合理利用起来。可以补充办理手续的,要尽量支持经联社和企业按照政策法规完善手续。对暂时不能补充办理手续的,要争取市有关部门的支持,在政策范围内尽量给予出路。按照政府和原村集体利益共享的思路,有效化解历史用地“政府收不回、村民用不好”的局面。