现将2021年开展规范性文件备案审查工作的情况报告如下，请予审议。

对规范性文件进行备案审查是保证中央令行禁止、保障宪法

法律实施、保护公民合法权益、维护国家法制统一的一项重要的宪法性制度。一年来，监察和法制工委在区人大常委会领导下，进一步深入贯彻《广东省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查条例》（以下简称《省条例》），落实“有件必备、有备必审、有错必纠”的工作总要求，会同本会各专门委员会、各工作机构进一步加强审查工作力度，坚持部门审查与联合审查相结合，全面审查与重点审查相结合，推动规范性文件备案审查工作再上新的台阶。全年受理和审查区政府、区法院和区检察院、新龙镇政府报送的规范性文件33件，对其中涉及重点领域的5件规范性文件，监察和法制工委会同常委会各工委、政府相关部门和司法机关，深入开展联合审查，编辑典型案例，对审查中发现的问题，要求相关部门到会说明情况，听取意见，提出整改措施，着力提高备案审查的实效。2021年9月10日，监察和法制工委起草的《暖企八条属于应报送区人大常委会备案审查的规范性文件》的案例，总结了我们避免规范性文件漏报的经验，经省、市人大常委会推荐，作为全国“典型案例”再一次报送全国人大常委会，相关工作得到省、市人大常委会充分肯定和表扬。

一、积极作为，坚持主动审查

对区政府、两院及新龙镇政府报送的全部规范性文件，我们都坚持主动审查的原则。对每一件规范性文件，无论有关单位、组织或当事人是否提出异议，我们都主动开展审查。在登记环节，我们注重审查报备的文件是否齐备，包括文件所涉的法律依据、征求意见材料、规范性文件说明是否齐备。在审查环节，我们重点审查文件制定主体是否符合权限、审查文件制定过程是否符合程序、审查文件具体内容是否合理、合法。通过主动审查，确保我区制作的规范性文件不同宪法、法律、行政法规、本省地方性法规，以及上级或者本级人民代表大会及其常务委员会的决议、决定相抵触；确保我区制作的规范性文件不超越法定权限，不限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法权利或者增加其义务，不增加或者扩充国家机关的权力或者缩减其责任；确保我区制作的规范性文件不违法设定行政许可、行政处罚、行政强制或者行政收费；确保我区制作的规范性文件不违反法定程序，保证了全区规范性文件质量，维护了国家法制统一。

二、各司其职，坚持全面审查

对政府和两院报送的全部规范性文件，我委都坚持全面审查的原则。2021年，我委收到的33件规范性文件，涉及产业促进、科技创新、历史文化保护、人才绿卡、妇女儿童权益保护和困境未成年人救助帮扶、森林防火、林业资源保护、生态环境损害赔偿、旧村改造和集体经济发展留用地管理、社区矫正、公益诉讼、检律协作、监外执行检察等经济、文化、社会、生态、法制各个方面。工作中根据《省条例》规定的职能划分，由常委会办公室负责规范性文件的接收、登记、分送、交办和存档，常委会相关专门委员会或工作委员会按照规范性文件的类别对文件进行审查，侧重合理性审查，我委根据工作需要与有关专门委员会或工作委员会对规范性文件开展联合审查，侧重合法性审查。我委继续与有关高校法学院保持合作平台，积极利用社会资源，群策群力，确保对每一件规范性文件都认真开展审查，使全区规范性文件审查率达到百分之百。

三、突出重点，坚持专项审查

《省条例》第十七条规定，“县级以上人民代表大会有关的专门委员会、常务委员会工作机构可以对涉及改革发展稳定大局、重大政策调整、人民群众切身利益和社会普遍关注的重大问题的规范性文件集中开展专项审查。”我委精心挑选监督主题，对重要的规范性文件开展专项审查。一是围绕建设现代化经济体系，对《区知识产权专项资金管理办法》、《广州知识城促进生物医药产业高质量发展十条》、《区加快国际消费中心城市建设扶持办法》开展专项审查，支持和促进产业升级。二是围绕社会建设，营造共建共治共享的社会治理格局，对《关于保护妇女儿童权益工作加强合作的意见》、《区见义勇为人员奖励和保障实施细则》《区机关事业单位政府雇员管理办法》开展专项审查，促进社会和谐。三是围绕司法改革，规范司法权力运作，对《区法院暂予监外执行案件工作流程》《区检察院关于加强检察法律文书释法说理工作的实施办法》《关于加强检律协作推动构建新型检律关系工作机制》开展专项审查，促进司法公正。

四、务求实效，坚持严格审查

一年来，区人大常委会监察和法制工委对报送备案的33件规范性文件进行审查后认为，大部分规范性文件质量在内容和形式上都较高，对我区经济社会发展起到了积极的规范、保障和引领作用。审查中，我委坚持严格标准，对规范性文件中发现的问题，会同常委会相关工委开展联合审查，邀请区司法局和文件起草单位到会听取意见、说明情况，对文件中存在的问题提出具体修改意见并形成共识，使备案审查工作取得实实在在的成效。

一是严格规范性文件的制作程序和要求，从源头上提高司法规范性文件质量。司法规范性文件的备案审查工作起步较晚，相关制度建设相对薄弱。监察和法制工委在审查司法规范性文件中，加强与司法机关规范性文件起草和管理部门的密切联系，用政府规范性文件的制定要求来促进司法机关从源头上加强对规范性文件制定的管理。为此，区检察机关办公室专门制订了规范性文件制定管理办法，颁布了司法规范性文件的标准模版，区检察院办公室要求规范性文件在审议前，业务部门除了提供正文，还必须附有起草说明、起草依据和征求意见等材料。区人大常委会监察和法制工委通过促进司法机关建立和完善司法规范性文件的制定程序，从源头上保障了司法规范性文件的质量。

二是加强交流沟通，防止规范性文件的漏报或误报。做到“有件必报”是备案审查工作的前提和基础，这要求我们正确认定文件性质，准确判断文件是属于依照法定权限和程序制定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的规定性文件，还是属于一般部门内部文件。为了防止漏报或误报，我委与报备机关密切沟通，对报备机关一时判断不清的文件，我委主动提前介入，与报备机关一起对拟报送的文件性质进行分析论证，如确属规范性文件，我们及时纳入区人大常委会规范性文件备案审查。2021年9月10日，我委起草的《暖企八条属于应报送区人大常委会备案审查的规范性文件》的案例，总结了我委避免规范性文件漏报的经验做法，经广东省和广州市人大常委会的推荐，作为全国“典型案例”，再一次报送全国人大常委会。对区检察院拟作规范性文件报送的《区检察院关于加强办案安全的规定》，我委主动与检察机关一起分析交流，最终认定该文件属于内部安全制度，无需报送区人大常委会备案审查，避免了误报。

三是严格审查规范性文件制定主体的权限，防止规范性文件越权发布。区政府为了促进产业发展，制定发布了《区促进商用密码科技创新和产业发展办法》、《区知识产权专项资金管理办法》、《区促进创新创业孵化器高质量发展办法》、《促进生物医药产业高质量发展十条》、《区促进氢能产业发展办法》、《区促进金融科技高质量发展十条措施》等文件，对在我区投资相关产业的企业，设立金额不等的奖励政策，分别规定于文件印发之日起实施，有效期3至5年。其中《区促进氢能产业发展办法》第三条规定，对氢能企业或研发机构新投资的重大项目“获得投资落户扶持最高1亿元”。预算编制和调整需要区人大常委会批准才能生效。由于奖励政策涉及预算编制或调整，又适用于未来较长一段时期，我委建议，由区司法局会同制定单位就该类文件生效发布的权限提请区政府研究。其中，对涉及重要产业实行巨额奖励的制度措施是否属于需要报请区人大常委会批准的重大事项，也由区司法局会同制定单位提请区政府研究。鉴于有关文件已发布实行，我委建议，区人大常委会各有关部门加强对此类文件执行情况的监督，确保年度预算编制科学合法，确保产业政策发挥积极作用，确保行政权力规范运行。

四是严格审查有关审批条件和程序，约束自由裁量权。监察和法制工委在审查中发现，部分规范性文件在规定产业奖励措施时存在奖励条件宽泛，奖励的审批程序和审批主体不明的问题。例如，《区加快国际消费中心城市建设扶持办法》第四条规定，“支持现有购物中心优化升级。对改造投资额500万元以上的，政策有效期内择优遴选不超过5家购物中心”，给予项目运营方最高500万元的一次性扶持。对“投资额1500万元以上的，政策有效期内择优遴选不超过3条商业街”，给予项目运营方最高500万元的一次性扶持。文件只规定对“遴选不超过3家购物中心”、“优遴选不超过3条商业街”进行奖励，而对遴选的条件、遴选的程序，甚至遴选的主体，均缺乏明确具体的规定。这样的规定过于抽象，缺乏操作性，难以有效规范权力运行。监察和法制工委会同相关工委，在联合审查中，要求文件制定主体到会说明情况，并要求进一步织密制度规范，制定细则，报区司法局审核和区政府审批通过后，再由区司法局将细则报送区人大常委会备案。

五是克服就业歧视，追求公平公正。监察和法制工委在审查《区机关事业单位政府雇员管理办法》中发现，该《办法》第十八条规定，用人单位自主招聘政府雇员，“面向教育部公布的一流大学建设高校或一流学科建设高校选录”。第三十六条规定，“区人力资源社会保障部门建立“双一流”高校毕业生人才储备库，用人单位可根据实际工作需要从人才储备库直接选录或赴“双一流”高校进行自主招聘”。上述关于从“双一流”高校中招聘政府雇员的规定，违反教育部和人社部有关规定，对其他高校毕业生涉嫌存在“就业歧视”。2013年，教育部办公厅发出了《关于加强高校毕业生就业信息服务工作的通知》要求各地严禁任何形式的就业歧视，保护毕业生合法权益，严禁发布含有限定985高校、211高校等字样的招聘信息，严禁发布违反国家规定的有关性别、户籍、学历等歧视性条款的需求信息，坚决反对任何形式的就业歧视。人社部印发的《关于职业院校毕业生参加事业单位公开招聘有关问题的通知》中提到“要合理制定公开招聘资格条件要求，不得将毕业院校、国（境）外学习经历、学习方式作为限制性条件，切实维护、保障职业院校毕业生参加事业单位公开招聘的合法权益和平等竞争机会。”为此，监察和法制工委会同相关工委，建议文件制定单位在实际招聘工作中，破除唯名校、唯学历的用人导向，建立以品德和能力为导向、以岗位需求为目标的人才使用机制，对上述规范性文件进行修改，规定“在所有符合条件的大学生中择优选录”。上述建议的采纳情况请区司法局及时向区人大常委会监察和法制工委反馈。

六是严格审查咨询意见，支持监外执行监督。区法院印发了《广州市黄埔区人民法院暂予监外执行案件工作流程》，以加强和规范暂予监外执行工作。其中，第十一条规定，合议庭在审理暂予监外执行案件中，在“组织诊断程序完成后，合议庭应当书面征求人民检察院意见，附暂予监外执行申请书、生效裁判文书、医院出具的证明文件及相关医疗文书、组织诊断评查意见、评估意见书等材料，并要求在十日内回复书面意见。人民检察院未回复、未书面回复、回复意见不明确的，应予催办或者要求书面回复明确意见。催办经过应当如实记录在案”。在备案审查中，咨询意见认为，根据相关基本法理、“人民法院依法独立行使审判权”和十八届四中全会“审理者裁判”的有关精神，合议庭在做出决定前不宜书面征求检察机关意见，更不宜单方要求其“在十日内回复书面意见......”，但基于检察机关法律监督同步监督的职能要求，可考虑抄送人民检察院，而不是征求其意见。咨询意见建议将上述条文有关“征求人民检察院意见”的规定修改为“将有关材料抄送检察机关”。我委在审查中认为，各地暂予监外执行案件工作中发生的问题十分突出，加强对暂予监外执行案件审理的检察监督，是十分必要的。检察机关在监狱有专门的驻所检察，了解被监管人是否具备监外执行的条件。合议庭在暂予监外执行案件审理中，征求检察机关的意见，有利于全面查明案情、公正审理案件。征求检察机关的意见，就如同法庭征求辩护人意见和听取被告人陈述一样，不影响人民法院独立行使审判权，也不妨碍审理者裁判的原则。因为检察机关的意见，本质上是一种建议或要求，审理者有权决定是否采纳。如同一般公诉案件中，有检察机关出庭公诉，并不影响审理者裁判一样。经过深入分析研讨，监察和法制工委在联合审查中，支持区法院规范性文件的规定，肯定了该规范性文件中有价值的内容。

七是注意文字审查，消除文件瑕疵。2021年5月25日，区检察院、生态环境黄埔分局等五部门公布的《关于建立黄埔区生态环境损害赔偿工作联动机制的实施意见》。其中，第十七条规定，“本意见自印发之日起实施”。但该文件落款的印发日期却写成“2022年5月25日印发”，属于笔误。我委把审查中发现的这一瑕疵告知相关单位，要求相关单位予以更正。

八是组织案例讨论，提高审查能力。规范性文件备案审查是一项政策性、专业性非常强的工作，要求备案审查工作人员既有很高的法律专业水平，又要广泛熟悉各业务领域的具体工作。为了提高备案审查水平，我委总结了一年来规范性文件备案审查工作发现的典型问题，汇集5个案例，通过分析典型案例开展理论与实践相结合的实战培训，对存在歧义或疑点的文件逐一分析讲解，把握审查重点，掌握审查方法，提高工作人员规范性文件合法性审查和合理性审查的水平。

过去一年，备案审查工作取得了较好的成效，但也存在一些

问题，需要认真研究和解决：一是相关单位和部门对备案审查工作重要性的认识还有待提高，责任心还有待加强；二是备案审查工作开展还不平衡；三是备案审查队伍建设和工作能力水平总体上有待提高。

为推动备案审查工作向更高水平发展，现就明年工作提出以下建议：一是认真学习贯彻落实中央人大工作会议精神，按照全国人大常委会和省、市人大常委会关于备案审查工作的部署和最新要求，提高对规范性文件备案审查工作重要性的认识，增强工作责任心，确实做到“有件必备、有备必审、有审必严、有错必纠”，确保国家政令畅通，维护国家法制统一和尊严。二是认真落实新修订的《省条例》要求，按照上级人大和监委的统一部署，开展监察规范性文件备案审查工作，建立健全监察规范性文件备案审查工作机制。加强与镇人大规范性文件备案审查工作的联系与指导，促进镇人大加强对镇政府规范性文件备案审查工作的力度。三是进一步加强规范性文件备案审查相关理论和业务知识的学习，积极组织参加省、市人大常委会开展的规范性文件备案审查业务培训，通过编辑典型案例、联合审查、交流研讨，不断总结经验，在实践中逐步提升备案审查工作的能力和水平。

 

 

 

 

附件：1.2021年黄埔区规范性文件备案审查总目录（33件）

2.联合审查的规范性文件目录（5件）

附件1 2021年黄埔区规范性文件备案审查目录
序号	文件名称	制定机关
1	广州市黄埔区人民政府关于暹岗社区旧村改造项目二期改造的通告	广州市黄埔区人民政府
2	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区、广州开发区、广州高新区加快国际消费中心城市建设扶持办法的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
3	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区 广州开发区促进文化旅游产业发展办法的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
4	关于印发《涉民营企业社区矫正对象请假外出管理办法（试行）》的通知.	黄埔区人民检察院
5	关于印发《广州市黄埔区人民检察院关于加强检察法律文书释法说理工作的实施办法》的通知	黄埔区人民检察院
6	关于建立守护公共利益合作框架的实施意见	黄埔区人民检察院
7	关于建立黄埔区生态环境损害赔偿工作联动机制的实施意见	黄埔区人民检察院
8	关于印发《广州市黄埔区人民检察院刑事诉讼涉案财物管理实施细则》的通知	黄埔区人民检察院
9	关于印发《广州市黄埔区人民检察院暂予监外执行检察工作规范》的通知	黄埔区人民检察院
10	关于印发《广州市黄埔区人民检察院关于加强办案安全的规定》的通知	黄埔区人民检察院
11	关于印发《关于加强检律协作推动构建新型检律关系工作机制》的通知	黄埔区人民检察院
12	关于协作加强困境未成年人救助帮扶工作的意见	黄埔区人民检察院
13	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区、广州开发区促进金融科技高质量发展十条措施的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
14	广州市黄埔区人民政府关于萝岗社区大塱村旧村改造项目改造的通告	广州市黄埔区人民政府
15	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区 广州开发区促进氢能产业发展办法的通知	广州市黄埔区人民政府 ⠼/span>广州开发区管委会
16	《广州市黄埔区人民法院暂予监外执行案件工作流程》	黄埔区人民法院
17	广州市黄埔区、广州开发区、广州高新区促进创新创业孵化器高质量发展办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会
18	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州知识城促进生物医药产业高质量发展十条的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会
19	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于延续实施广州市黄埔区 广州开发区落实〈广州市人才绿卡制度〉实施办法的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会
20	关于印发《关于加强林业资源保护领域公益诉讼协作配合的工作机制（试行）》的通知	黄埔区人民检察院
21	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区 广州开发区集体经济发展留用地管理办法的通知	广州市黄埔区人民政府 ⠼/span>广州开发区管委会
22	广州市黄埔区人民政府关于印发黄埔区见义勇为人员奖励和保障实施细则的通知	广州市黄埔区人民政府
23	广州市黄埔区人民政府关于发布森林防火令的通告	广州市黄埔区人民政府
24	关于保护妇女儿童权益工作加强合作的意见	黄埔区人民检察院
25	关于印发《建立查处妨害执行秩序违法犯罪活动联动机制的实施意见》的通知	黄埔区人民检察院
26	关于印发行政非诉执行监督工作协作实施办法的通知	黄埔区人民检察院
27	关于建立涉刑退休人员信息共享机制的实施意见（试行）	黄埔区人民检察院
28	关于印发《关于加强历史文化遗产保护领域公益诉讼合作的工作机制（试行）》的通知	黄埔区人民检察院
29	广州市黄埔区、广州开发区、广州高新区知识产权专项资金管理办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会
30	广州市黄埔区新龙镇人民代表大会预算监督管理办法	广州市黄埔区新龙镇人民代表大会
31	广州市黄埔区 ⠼/span>广州开发区落实《广州市人才绿卡制度》实施办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会
32	广州市黄埔区、广州开发区、广州高新区促进商用密码科技创新和产业发展办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
33	广州市黄埔区 广州开发区机关事业单位政府雇员管理办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会

 

附件2 联合审查的规范性文件目录
序号	文件名称	制定机关
1	广州市黄埔区 广州开发区机关事业单位政府雇员管理办法	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
2	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区 广州开发区促进氢能产业发展办法的通知	广州市黄埔区人民政府 ⠼/span>广州开发区管委会
3	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管委会关于印发广州市黄埔区、广州开发区、广州高新区加快国际消费中心城市建设扶持办法的通知	广州市黄埔区人民政府 广州开发区管理委员会
4	关于建立黄埔区生态环境损害赔偿工作联动机制的实施意见	黄埔区人民检察院
5	关于印发《广州市黄埔区人民检察院暂予监外执行检察工作规范》的通知	黄埔区人民检察院