彭冬梅

质询是人大代表或人大常委会组成人员在人代会或常委会会议期间，对本级人民政府及其部门和人民法院、人民检察院等国家机关提出质问并要求答复的一种监督形式。我国宪法、代表法、监督法等有关法律对人大质询权在实体及程序上作了规定。党的十八大报告明确指出，要“健全质询、问责等制度”。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中提出，要“完善人大工作机制，如通过询问、质询、特定问题调查、备案审查等积极回应社会关切”。因此，在新形势下有效行使人大质询权，是各级人大及其常委会义不容辞的责任和使命。笔者将结合我国人大质询制度的发展历程，对人大质询权行使的现状、存在的问题和原因进行论述，并对有效行使人大质询权的途径与措施进行探讨。

一、我国人大质询制度的发展历程

行使质询权是世界许多代议制国家普遍采用的监督形式。1954年宪法提出的质问制度，算是我国人大质询制度的萌芽。1954年宪法第三十六条规定：“全国人民代表大会代表有权向国务院或国务院各部、各委员会提出质问，受质问的机关必须答复”。随后出台的全国人大组织法和地方组织法等法律对质问制度进行了具体细化，将质问范围扩大到了地方政府。虽然此时未出现“质询”概念，但“质问”与“质询”性质基本一致。只是此时“质问”的主体仅为人大代表、对象仅为政府。后来由于“文化大革命”等特殊历史原因，人民代表大会制度遭到严重破坏。1975年宪法把人大撤销决议命令、罢免、质问、特定问题调查4种监督方式删除。1978年宪法将人大质询权恢复，将“质问”修改为“质询”，将主体从全国人大代表扩展到全国人大代表和全国人大常委会组成人员，并授权法律对提出质询案的程序作出规定。这是我国人大质询制度正式确立的标志。1982年宪法修改了质询制度，但将最高人民法院和最高人民检察院排除在质询范围外。2006年颁布的监督法专章对“询问和质询”作出规定，对质询案的提出、处理、答复等作出较为明确的规定。党的十八大以来，党中央将坚持完善好发展好人民代表大会制度提高到了一个新的高度，人大质询制度也迎来了创新发展的新阶段，不少地方人大出台了有关质询工作的规范性文件，浙江丽水、广西梧州等地开展的质询工作实践，得到了社会各界的广泛关注，使得“人大质询”逐渐进入了公众的视野。

二、人大质询权行使的现状及原因分析

质询是人大监督的刚性手段，在权力制衡体系中的作用非同小可。但在实践中，人大质询权却较少被运用，有些地方人大甚至从来没有提出过一件质询案。质询权被“束之高阁”，成了“休眠的权力”。据有关媒体统计，1986年以来，不少于80%的地方各级人大及其常委会从没有行使过一次质询权。近年来，虽然质询案有增多的趋势，其中不乏社会影响力大、效果较好的质询实例，但仍普遍存在“一般监督多，实质性监督少；平稳结案多，刚性结果少；点上监督多，面上监督少”等问题，一些工作问题没有得到真正解决。笔者认为，导致人大质询权长期“休眠”的原因有以下方面：

1.对开展质询存在认识误区或偏差。由于质询是人大通过一定的法律程序，强制被监督对象回答代表或常委会组成人员提出的问题，且代表或常委会组成人员可以根据回答的情况采取必要的措施，与审议、视察等监督方式比，质询的“刚性”更强一些。一些人大代表或常委会组成人员对行使质询权存在畏惧情绪，顾虑重重，片面认为提出质询就是“挑刺”、“唱对台戏”，怕伤感情、伤面子、得罪人，不愿或不敢行使质询权。一部分“一府两院”的领导人员由于对人大质询有误解，以为质询就是“问责”、“丢乌纱帽”，不愿积极配合人大的质询工作，甚至人为制造障碍，使得质询工作开展困难重重。还有的新闻媒体报道不够客观，甚至过度炒作，容易导致公众对被质询单位“有罪推定”，视为工作有严重的失误或失职。

2.现行法律法规对质询权的行使规定比较概括。宪法和代表法、监督法等法律对质询案的内容和范围、提交期限、准备时限、质询人的发问、被质询人的答复和辩解等未作具体而明确的规定，对相关的法律责任也缺乏具体规定。在实际工作中，各地人大多数是根据自行制定的议事规则开展质询，存在实际操作的不一致性。

3.开展质询的使用要求门槛较高。我国法律对开展人大质询规定了较严格的条件。如，根据我国法律规定，只有一定数量的人大代表或人大常委会组成人员书面联名，才有权提出质询案。鉴于此，如果某一质询案得不到法定人数的赞同，就根本无法提出。又如，根据我国法律规定，各级人大代表或人大常委会组成人员只能在人代会或人大常委会会议期间提出质询案，其他时间则无权提出。鉴于此，能够提出质询案的时间段十分有限。

4.部分人大代表和常委会组成人员的履职能力有待提高。我国的人大代表是兼职制，在实际工作中，部分人大代表和常委会组成人员受制于专业知识和阅历的局限，有的对有关法律法规不熟悉，有的对业务领域不了解，导致对提出质询案“心中无数”，直接影响质询工作的开展。

5.部分人大没有为代表和常委会组成人员行使质询权提供强有力的保障。有的地方人大对代表和常委会组成人员的培训不够系统，缺乏专门针对行使质询权的指导和培训。有的地方人大没有为代表行使质询权提供强有力的履职保障，导致个别提出质询案的代表、常委会组成人员遭受打击报复，影响了开展质询的积极性。

三、有效行使人大质询权的对策

党的十八大报告提出：“要建立健全权力运行制约和监督体系。要确保决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调，确保国家机关按照法定权限和程序行使权力”。随着人大监督向多元化、实效化的逐步迈进，人大质询将更加重要化、法律化、经常化、责任化。为有效行使人大质询权，笔者提出以下建议：

1.进一步完善关于质询的法律法规和相关制度。要高度重视和加强质询监督立法，对质询案的内容、方式、程序进行明确规定，适当降低质询权的门槛，增加关于质询范围、答复时限、法律责任、回避和跟进制度等的规定。地方各级人大及其常委会要在法律框架内，通过完善地方性法规、人大常委会议事规则等，建立健全有关质询方面的规章制度，推动质询成为人大及其常委会行使监督权的常态方式。

2.提高人大代表和常委会组成人员的履职素质和能力。要把好代表入口关，切实把具有较高政治素养、较好群众观念、较强履职能力的人选入代表队伍，按照职业结构合理化、年龄结构梯队化、知识结构多远化的要求合理配备常委会组成人员。要加强对人大代表和常委会组成人员的专题培训：一是解决人大代表和常委会组成人员的思想认识问题，使其明确自己的权力和职责，做到敢于质询、乐于监督。二是从法律法规、程序章法层面，提高人大代表和常委会组成人员履职尽责和开展质询业务的能力，使其对质询案的提出要件、方式、程序等了然于胸。三是从经济学、管理学、社会学等学科层面，提高人大代表和常委会组成人员驾驭所质询问题的能力。

3.要为人大代表行使质询权提供法律保障和周到服务。各级人大及其常委会要支持和保护代表、常委会组成人员依法提出质询案，防治打击报复等现象发生。同时还应该为提出质询案的代表、常委会组成人员提供组织、时间、经费和交通工具等方面的保障与服务。

4.为人大开展质询营造有利的氛围。各级人大及其常委会可以组织专门的法律讲座，向“一府两院”领导人员宣传人大质询权的基本精神和具体内容，积极利用新闻媒体和各种舆论载体宣传各地人大质询案的具体做法和现实效果，促进各阶层、各部门、各领域进一步理解质询权的作用、意义和具体操作，着力营造全社会普及和呼吁质询权的浓厚氛围。

5.重视质询案的实际解决效果。一是应把质询的出发点和落脚点放在切实解决实际问题上，在搞清事实的基础上，有备而来，与被质询单位一起寻求解决问题的办法和措施，让人民群众满意。二是加强与被质询部门的沟通协调，使其消除抵触情绪，减少质询障碍。三是加强对质询案其他相关部门的协调，争取支持，形成工作合力。四是及时将质询的过程和结果向全社会公开，让人民监督权力，让权力在阳光下运行。

（作者：彭冬梅，工作单位：广州市黄埔区人大常委会办公室）